АРХИВ. Последнее обновление 27.03.2020. Актуальная информация доступна на обновленной версии сайта Банка России.

Интервью директора Департамента закупок Банка России С.Ю.Репиной информационному агентству «Интерфакс» 29 октября 2018 года

Создаем новые инструменты для соблюдения баланса между приоритетами цены, качества и сроков закупок – глава департамента ЦБ РФ

Вялый экономический рост заставляет российские организации более серьезно заниматься оптимизацией расходов. Государство тоже стремится добиться в этой области значимых результатов, в том числе за счет масштабной реорганизации системы закупок. Банк России, хотя и имеет особый статус, также активно совершенствует закупочные процессы. О реорганизации системы закупок и планах по ее дальнейшему развитию в интервью «Интерфаксу» рассказала директор Департамента закупок Банка России Светлана Репина.

— В последние годы ЦБ занимался развитием своей системы закупок. Что в ней изменилось за это время, что система собой представляет сегодня?

— Закупочная деятельность Банка России определяется внутренними правилами, установленными в положении о закупках в соответствии со статьей 88 договора о Евразийском экономическом союзе (ЕАЭС). Она наделяет центральные банки стран - членов ЕАЭС правом использовать набор оптимальных инструментов и осуществлять закупки в соответствии с внутренними правилами, установленными в положении о закупках.

Наиболее значительные изменения в системе закупок Банка России произошли в последние два года. В прошлом году шла подготовка к масштабным изменениям, а в текущем году они были запущены.

Одним из первых шагов стало создание централизованного закупочного подразделения - департамента закупок Банка России. Наша задача - выстраивание гибкой и эффективной системы закупок, которая должна обеспечить подразделения Банка России всем необходимым для выполнения их функций.

Существенным изменением стала разработка нового положения о закупках Банка России. Впервые документ проходил публичное обсуждение с целью оценки регулирующего воздействия, а затем был опубликован на официальном сайте Банка России и стал доступным для участников рынка. Раньше такие документы не публиковались.

Стоит отметить также, что изменения затронули закупочную идеологию. Для закупочной деятельности Банка России основной приоритет - выбор контрагента, который способен исполнить договорные обязательства на высоком уровне, в оговоренный срок и по справедливой цене. Поэтому в процессе закупок мы добиваемся оптимального соотношения «цена - качество».

В федеральное законодательство регулярно вносятся изменения, которые затрагивают деятельность Банка России, добавляются новые функции, обязанности. Причем для их выполнения устанавливаются конкретные сроки. Соответственно банк должен своевременно подготовиться к выполнению новых задач. Также важно понимать, что многие проекты в Банке России взаимосвязаны и соблюдение реализации сроков одного из них важно для реализации другого. То есть соблюдение сроков является для Банка России очень важным моментом.

— Как эти приоритеты отразились на закупочной деятельности ЦБ?

— Для поддержания на практике баланса между приоритетами цены, качества и сроков новым положением о закупках определен широкий спектр инструментов, в том числе введены новые элементы закупочных процедур, такие как переторжка и запрос альтернативных предложений. В последнем случае речь идет о том, что мы, по сути, говорим рынку: мы намерены что-либо закупить для решения определенной задачи, но если вы понимаете, что эту задачу можно решить иначе, с использованием других средств, то можете дать нам альтернативное предложение - и, возможно, мы выберем этот альтернативный путь.

То есть мы готовы менять свои взгляды на подход к конкретной закупке в том случае, если нам предлагают более рациональный вариант.

Еще одно новшество заключается в том, что мы можем нескольким участникам закупки присваивать первое место. Иногда в конкретных закупках бывают очень большие объемы и сложно найти контрагента, который может в сжатые сроки справиться с такими объемами. Если мы выбираем двух или более победителей, то можем разделить объемы между ними. Это минимизирует риски неисполнения контракта.

— Какие задачи и проблемы удалось решить за счет этих нововведений?

— Важной задачей, стоявшей перед нами при изменении системы закупок, было построение централизованной закупочной вертикали. Создан Департамент закупок, который теперь отвечает как за методологию закупочной деятельности, так и собственно за проведение закупок в Банке России и координацию региональных закупочных подразделений.

Прежде каждое структурное подразделение центрального аппарата самостоятельно закупало для своих нужд необходимые товары, работы, услуги. При этом каждый департамент выполнял функции как внутреннего заказчика, так и закупщика. Сейчас эти функции разделены. Функция заказчика осталась за профильными подразделениями, а функция закупщика передана в Департамент закупок. Это было значительное изменение - концентрация компетенций в области закупок в одном подразделении.

Также удалось решить проблему централизации региональных закупок. Такая проблема актуальна для многих крупных заказчиков. Для ее решения необходимо найти баланс между централизованными и локальными закупками. Здесь многое зависит от локального рынка поставщиков, насколько он развит, присутствуют ли на нем федеральные игроки.

Для достижения такого баланса мы применяем категоризацию закупок. У каждой категории закупок (например, ИТ, услуги по транспортировке ценностей, уборка помещений и т.п.) есть свой рынок. Где-то он больше развит (есть игроки федерального уровня), где-то меньше. За счет централизации закупок мы смогли выделить сходные закупки различных подразделений, объединить их в рамках категорийной стратегии и решить, что и как мы можем закупать. В том числе с учетом зрелости конкретных рынков.

Какие-то категории однозначно должны быть централизованными - например, информационные системы. Какие-то целесообразно обеспечивать за счет локальных поставщиков. Возможны комбинированные варианты. Например, на рынке услуг по уборке помещений есть компании, которые могут работать в большинстве регионов страны, но не во всех. Там, где их нет, приходится выстраивать работу с локальными поставщиками. Это частичная централизация: часть закупок в интересах региональных подразделений проводим централизовано, а часть отдаем им для проведения закупок среди местных подрядчиков.

Есть полностью локальные закупки. Это, как правило, специализированные закупки - например, закупка услуг по охране, видеонаблюдению, мелкому ремонту офисов и т.п.

Другая значимая проблема заказчиков с масштабной региональной структурой - заметное число ошибок при проведении закупок, что сказывается на их эффективности. За счет централизации и стандартизации эту проблему также удалось решить, разработаны общие стандарты закупочной документации и договоров.

— Как в Банке России реализована схема выбора поставщика?

— Мы ввели в практику закупок коллегиальное принятие решений при выборе поставщика. То есть у нас закупщик только обеспечивает организацию процесса закупки и выносит предложения по выбору подрядчика на рассмотрение комиссии по закупкам. Постоянно действующая закупочная комиссия включает в себя представителей различных департаментов, и за счет этого мы получаем объективную и взвешенную оценку предложений поставщиков.

— В последние два года значительные изменения происходят не только в закупочной системе Банка России, но и в контрактной системе. Учитывает ли ЦБ опыт, наработки контрактной системы?

— Свою систему закупок Банк России развивает как за счет применения в том или ином объеме новшеств законов № 44-ФЗ и № 223-ФЗ, так и за счет лучших практик корпоративных закупок. Фактически мы являемся площадкой, на которой можно внедрять лучшие закупочные новации.

Если говорить именно о законе № 44-ФЗ, то сейчас в сфере госзакупок есть тренд на полную автоматизацию. Мы также движемся в этом направлении. В нашем положении о закупках есть специальный пункт, который устанавливает предпочтительность проведения закупок в электронной форме.

Сейчас у нас все больше и больше закупок проводится в электронной форме. К настоящему времени доля конкурентных закупок, проводимых в электронной форме, в стоимостном выражении составляет 75% от общего объема конкурентных закупок. Это на 26 процентных пунктов больше, чем в прошлом году.

В то же время мы сохраняем возможность проведения закупок не в электронной форме. В некоторых регионах еще сохраняются сложности с получением и использованием электронных подписей и с участием в электронных процедурах. Есть сложности для участников закупок - нерезидентов. Поэтому для таких случаев мы оставляем возможность подать заявку в бумажной форме.

Кроме того, мы внедрили процедуру аккредитации поставщиков - их проверку на правоспособность: что они существуют, подают всю предусмотренную законодательством отчетность, платят налоги и т.п. Сама процедура аккредитации проводится в электронной форме через электронную торговую площадку (ЭТП).

— Сейчас много внимания уделяется поддержке малого бизнеса, вопросам импортозамещения, что нашло свое отражение в законах № 44-ФЗ и № 223-ФЗ. Банк России учитывает эти аспекты в своей закупочной деятельности?

— Сегодня поставщиком банка может стать любой хозяйствующий субъект, без всяких ограничений. Что касается субъектов МСП, то они участвуют в закупках на общих основаниях. Такие компании и предприятия имеют различные льготы, в том числе налоговые, что позволяет им делать лучшие предложения. Но специальных преференций для субъектов МСП и индивидуальных предпринимателей у нас нет.

Что касается импортозамещения, то при проведении закупок мы отдаем предпочтение поставщикам из стран ЕАЭС. В Банке России действует комиссия по импортозамещению, которая, в частности, анализирует возможности использования продукции российских компаний и предприятий для импортозамещения, в том числе в области информационных технологий, оборудования. Результаты такого анализа учитываются в категорийных стратегиях, что позволяет нам привлекать при проведении закупок поставщиков соответствующих продуктов.

— Есть ли уже результаты, эффект от модернизации системы закупок Банка России?

— Мы установили ключевые показатели эффективности (КПЭ) закупок и проводим их мониторинг, смотрим результаты не только центрального аппарата, но и управлений закупок в регионах. В КПЭ включили такие показатели, как доля конкурентных закупок в электронной форме, среднее количество участников на одну конкурентную процедуру закупки, доля высококонкурентных закупок (четыре и более поставщиков).

На 1 сентября текущего года число участников на одну конкурентную закупку сохранило значение 3,7, доля высококонкурентных закупок составила 16%, снижение начальной цены контракта - 12%. Последнее обеспечено за счет роста конкуренции при закупках, привлечения новых поставщиков. Также на этот показатель оказал влияние эффект масштаба при централизации закупок.

Сейчас идет период адаптации - и мы, и наши поставщики привыкаем к новым процедурам, к новым правилам. Поэтому надеемся, что эти показатели будут расти. Тем более что Банк России активно работает с действующими и потенциальными поставщиками. Так, на конец октября у нас намечена конференция для поставщиков Банка России. Подобная конференция проводится впервые. На ней мы планируем ознакомить участников со всеми нововведениями в системе закупок банка, наладить диалог с ними.

В дальнейшем мы намерены развивать набор КПЭ, добавлять новые показатели, разработка которых ведется в настоящее время. Например, показатель экономической эффективности. Этот параметр необходим, например, для оценки целесообразности передачи каких-либо функций на аутсорсинг. Прямую экономию средств от передачи тех или иных функций на аутсорсинг подсчитать просто, а вот другие факторы, в том числе временные и трудовые затраты, достаточно сложно. Соответственно, КПЭ должен будут дать ответ на этот вопрос.

— Есть ли у Банка России нерешенные или трудно решаемые проблемы в области закупок?

— Есть, пожалуй, общая для всей сферы закупок проблема - отсутствие на рынке единых классификаторов, каталогов товаров, работ, услуг. Если бы в Единой информационной системе (ЕИС) в сфере закупок был полностью сформированный каталог, то мы бы с удовольствием его использовали. Однако его наполнение - только на начальной стадии, что не позволяет проводить анализ уровня цен по всей номенклатуре товаров, работ и услуг, закупаемых Банком России.

Сейчас мы прорабатываем возможность создания собственного классификатора, каталога, поскольку есть необходимость анализировать ценовые, объемные показатели товаров, работ и услуг в различных разрезах - как в целом по рынку, так и по регионам за различные временные интервалы. Такой каталог - основа для получения качественной аналитики.

Этот каталог необходимо не только создать, но и интегрировать с различными информационными системами банка - с той же системой финансового планирования, например. Причем интегрировать достаточно плотно - вплоть до автоматического использования информации из каталога при проведении закупок, при формировании отчетов и т.п.

— Есть ли у Банка России планы по дальнейшему развитию своей системы закупок?

— Масштабные изменения закупочной системы банка еще не завершены. Сейчас подготовлены категорийные стратегии по административным закупкам и закупкам в области ИТ как самым масштабным и важным. Теперь предстоит создать категорийные стратегии по другим направлениям, реализовать на практике систему категорийного управления закупками, создать систему управления поставщиками.

В закупках три основных процесса. Первый - формирование категорийной стратегии, когда мы определяем, что и как мы закупаем. Второй - реализация этой стратегии через проведение соответствующих закупок. Третий - собственно управление поставщиками. Речь идет о мониторинге взаимодействия с поставщиками, поиске и реализации дополнительных возможностей для обеспечения более эффективного взаимодействия с ними.

На основании данных, полученных в рамках третьего процесса, происходит коррекция категорийных стратегий. Управление поставщиками - это важный для системы закупок процесс, который характеризует зрелость закупочной функции.

Также в планах по развитию системы закупок Банка России - переход на электронное взаимодействие с поставщиками. С некоторыми из них уже обсуждаем юридически значимое электронное взаимодействие.

— В настоящее время контрактная система фактически никак не регулирует целый пласт закупок - закупки малого объема, но с ноября текущего года должен начать работу Единый агрегатор торговли, что в перспективе должно привести к электронизации малых закупок. Какую позицию занимает банк в отношении таких закупок?

— У Банка России также есть малые закупки - объемом до 500 тыс. рублей. За их проведение отвечают функциональные подразделения. Есть инструкция по их проведению. Она предусматривает сбор не менее трех предложений рынка и выбор лучшего.

Малые закупки сложно контролировать и классифицировать. В то же время есть понимание, что к малым закупкам могут быть отнесены и стандартные закупки - за счет дробления заказа. Поэтому мы наблюдаем за этим направлением. По некоторым малым закупкам мы видим потенциал для консолидации. Ее можно реализовать, например, через рамочные договоры с аккредитованными поставщиками.

Кроме того, в настоящее время мы изучаем возможность использования механизма электронных магазинов ЭТП для электронизации малых закупок. Такие магазины могут стать хорошим инструментом, с помощью которого внутренние функциональные заказчики смогут более оперативно и более эффективно проводить малые закупки. Планируем в этом году начать тестирование электронных магазинов, у которых реализовано предоставление качественной аналитики по таким закупкам.

https://prozakupki.interfax.ru/articles/1135

29 октября 2018 года

× Закрыть